Non è ancora welfare community!

di Rosalia Chendi*

Proponiamo un'interessante analisi, riguardante l'applicazione della Legge 328/2000 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato dei servizi sociali) in Lombardia, una delle prime regioni ad essersi mossa in questo settore.

Alla luce poi delle grandi difficoltà ben evidenziate nella presente scheda, ci sembra assai utile segnalare ai lettori un altro dato pubblicato dal Centro di Formazione e Studi Formez, secondo il quale i Piani di Zona - che dovevano essere disciplinati e resi operativi entro il maggio del 2001, anche al fine di ripartire le risorse nazionali previste dal Fondo Nazionale per le Politiche Sociali - all'agosto di quest'anno non erano ancora attivi in ben sette regioni italiane (Calabria, Friuli Venezia Giulia, Molise, Piemonte, Puglia, Sardegna e Sicilia). Sono invece sei le regioni che non hanno ancora adottato i Piani Sociali o le Linee Guida per il Sistema Integrato dei Servizi (Basilicata, Calabria, Friuli Venezia Giulia, Molise, Piemonte e Sardegna).

La Legge 328 dell'8 novembre 2000 è la Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato dei servizi sociali, destinata a coordinare e a rendere omogenei i servizi sociali sul territorio. Essa risale al precedente governo e ha visto un percorso partecipato anche con il Terzo Settore e il volontariato. I suoi obiettivi sono quelli di fornire servizi, di sostenere le famiglie in difficoltà e di offrire una possibilità di scelta, nell'ottica di garantire un "buon" servizio pubblico con il supporto del privato.

Nell'ambito delle proprie competenze, e con il Terzo settore, gli Enti Locali (Comuni e Province), le Regioni e lo Stato devono lavorare per la programmazione, l'organizzazione e la gestione del sistema integrato di servizi, secondo principi di sussidiarietà (integrazione e collaborazione), efficacia-efficienza-economicità, omogeneità, autonomia degli enti locali ecc. Sono ad esempio funzioni delegate ai Comuni e agli altri Enti Locali quelle relative ai servizi sociali a minori, giovani, anziani, famiglie, disabili, tossico e alcoldipendenti, invalidi civili. Tali servizi devono essere organizzati nell'ambito del cosiddetto Piano di Zona (PdZ), strumento programmatorio territoriale per una politica di comunità (si passa cioè dal welfare state al welfare community), oltre che strumento di realizzazione dei servizi.

Piani di Zona e vincoli

Per legge il Piano di Zona ha alcuni vincoli. Innanzitutto l'ambito territoriale è quello del Distretto Sanitario, con un Piano per ogni Distretto (il Distretto può comprendere uno o più Comuni e la legge suggerisce anche servizi sovracomunali); inoltre, deve avere un organo di rappresentanza politica (l'Assemblea dei Sindaci) e l'eventuale Assemblea degli Assessori ai Servizi Sociali dei Comuni del Distretto; deve infine possedere una struttura tecnica, l'Ufficio di Piano, preposto alla programmazione e all'attuazione. Quest'ultimo dev'essere in sostanza l'organo che concretamente gestisce i servizi, prende atto dell'esistente e ne cura il coordinamento, programma e attua i servizi sovracomunali, realizza le scelte politiche dell'Assemblea dei Sindaci, sempre su indicazione dei rispettivi servizi sociali. Il personale dell'Ufficio di Piano può essere fornito dai Comuni oppure essere esterno, a seconda delle scelte operate dall'Assemblea dei Sindaci.

L'adozione del Piano di Zona si attua con un accordo di programma di durata triennale ed è sottoscritta da tutti i Comuni del Distretto, dall'ASL e dalla Provincia. Questa è la codificazione affinché i Comuni possano beneficiare dei cosiddetti "fondi indistinti" della Legge 328, per ora aggiuntivi ai fondi abituali. Tali risorse potrebbero andare nel tempo a sostituire i diversi fondi di settore destinati alle varie leggi tematiche (ad esempio la Legge 285 per l'infanzia e l'adolescenza o la legge per gli immigrati e altre ancora).

Se da una parte i Comuni si devono confrontare e accordare su priorità, modalità operative e costi, più in generale il ruolo dei sottoscrittori è il seguente: i Comuni attuano il Piano di Zona, finanziano (come già facevano) i servizi già esistenti e con l'Ufficio di Piano gestiscono servizi comunali o sovracomunali coordinati e integrati tra di loro sul territorio del Distretto, con i fondi aggiuntivi di cui sopra; dal canto suo l'ASL funge da raccordo con la Regione ed eroga agli Uffici di Piano i fondi che essa riceve a propria volta dalla Regione stessa e questa dallo Stato. L'ASL dovrebbe coordinare anche il Piano di Zona distrettuale con il Piano Socio-Sanitario Regionale (nelle regioni dove questo esiste); la Provincia, infine, concorre al programma, segue la formazione e l'informazione, raccoglie i dati territoriali (funzione di Osservatorio).

Oltre a questi sottoscrittori (Comuni, ASL e Provincia), possono aderire all'accordo anche i soggetti non istituzionali, cioè il Terzo Settore e il volontariato che perseguano gli stessi obiettivi del Piano di Zona. Il ruolo sembra per ora essere solo consultivo e limitato alla fase preliminare di Piano né se ne intravedono momenti di concreta operatività (sarà un ruolo di integrazione di energie oppure solo la copertura di carenze esistenti?).

Il Piano di Zona in Lombardia

Successivamente, con aggiornamenti e circolari, la Regione Lombardia - sulla quale qui ci soffermiamo - ha definito gli obiettivi del Piano di Zona, tratteggiando un percorso che qui di seguito cerchiamo di riassumere.

Le aree di intervento definite sono quelle di anziani, disabili, minori e famiglie, immigrazione, nuove povertà e salute mentale. Devono inoltre essere costituiti Tavoli di Area ai quali partecipano gli aderenti all'accordo. Ogni Distretto si è organizzato secondo tempi e modalità proprie.

Per quanto poi riguarda il Terzo Settore e le associazioni, in alcune realtà essi sono stati interpellati prima della stesura del Piano, per conoscere bene il territorio, il rapporto delle associazioni con i Comuni e le eventuali azioni da coordinare; da altre parti, invece, il PdZ è stato confezionato senza incontrare le associazioni, rinviando tale confronto ad un secondo momento. Va ricordato a tal proposito che nel corso dell'ultimo anno per molto tempo non è stato affatto chiaro il compito di ciascuno e questo a partire dalle ASL che avrebbero dovuto essere invece le più informate! Una situazione di confusione totale negli uffici comunali dei servizi sociali e circolari che arrivavano con il contagocce...

Ogni Distretto, poi, può individuare delle priorità di intervento, ad esempio per non interrompere servizi importanti prima delegati all'ASL (come la tutela dei minori), per i quali i Comuni in parte pagavano e in parte erano coperti dalla stessa ASL o dalla Regione (Stato).

In riferimento al tipo di servizio e alla destinazione delle risorse, l'indicazione è quella di proseguire tutti i servizi in atto nei diversi Comuni del Distretto, in attesa di riuscire a finalizzare le risorse come indicato dalla Regione: in particolare, nel triennio 2002-2004 si deve tendere al 70% di risorse in buoni (buono economico alla famiglia) e voucher (buono di servizio per comprare una prestazione presso una struttura accreditata, pubblica o privata) e il 30% destinato a realizzare il potenziamento dei servizi alla persona.

Infine, ancora due parole sul contatto con il Terzo Settore e il volontariato in genere: non si capisce bene con quali modalità esso debba avvenire, tenendo anche conto della grande diversità e varietà delle associazioni. Nella mia esperienza personale, ho visto anche una grande paura da parte delle associazioni stesse a partecipare agli incontri preliminari, temendo maggiori impegni o parole fatue. E d'altronde all'inizio nessuno era in grado di spiegare loro con quale ruolo entrassero nel Piano.

Conclusioni

Se da una parte i principi della Legge 328 sono condivisibili e l'impegno per un monitoraggio dell'esistente sociale costituisce un evento di per sé, va certamente detto che tale norma si è dimostrata molto complessa e di difficile applicabilità. Dovendolo fare, qualche Distretto, ad esempio, ha commissionato all'esterno la formulazione del Piano e ha tralasciato qualsiasi contatto con le realtà territoriali.

Inoltre, i soggetti che dovranno beneficiare dei servizi dovranno essere individuati con requisiti e criteri (graduatoria) che la Regione non ha indicato e quindi gli Uffici di Piano si stanno dando delle regole che potranno tranquillamente essere diverse da Distretto a Distretto: ad esempio il buono sociale sostituisce e ricalca quello precedentemente erogato dalla Regione, ma i requisiti per il bando sono diversi tra un Distretto e l'altro...

Ed ancora, i servizi offerti con vaucher potranno essere svolti soltanto da strutture accreditate, ma per ora la Regione non ha dato indicazioni in tal senso. Il ciò senza tenere conto che l'enfasi del libero mercato dei servizi trascura molto spesso il fatto che, in campo sociale, chi ha tanto bisogno non ha la capacità o la competenza per scegliere e quindi sarà qualcun altro che lo farà per lui (forse ancora il servizio sociale stesso). Quale sarà poi la garanzia della "bontà" degli accreditatori? La facile presentazione fatta dai mass-media di questa legge ha fatto sì che i cittadini pensassero a dei Comuni con i buoni e i vaucher già nel cassetto: tutto invece è ancora da costruire!

Altro punto da evidenziare: l'omogeneità di costi e tariffe richiederà l'adeguamento ISEE (il famoso "riccometro") in tutti i Comuni e servirà a stabilire chi e come avrà diritto ad eventuali agevolazioni economiche sui servizi. Anche l'enfasi sull'aspetto economico ha innescato molte aspettative che forse non corrisponderanno alla realtà.

Infine, il coordinamento con tutto l'ambito sanitario sembra ben lontano, vista la confusione in termini di Livelli Essenziali di Assistenza (LEA), ancora da definire. L'obiettivo nell'insieme è quello di arrivare a stabilire livelli essenziali sociali e sanitari, conoscere i limiti dell'uno e dell'altro ambito e le competenze di ciascuno.

*Presidente UILDM Varese.

Articolo tratto da DM 149/150 - gennaio 2004. DM è un trimestrale edito dalla Direzione Nazionale dell'Unione Italiana Lotta alla Distrofia Muscolare. La Redazione di DM ha sede in: Via P.P. Vergerio, 19 - 35126 Padova, Tel. (049) 8025248 - Fax (049) 8025249 e-mail: redazionedm@eosservice.com